Rada Ministrów niebawem ma podjąć decyzję m.in. co do powołania Narodowego Operatora Kopalin Energetycznych (NOKE). To drugi - po wyłączeniu tzw. sukcesji generalnej przy koncesjach - i równie ważny fundament zmian, których wymaga polskie Prawo geologiczne i górnicze. Trzecim pozostaje wyłącznie przetargowy tryb udzielania koncesji.
O raporcie czytaj także: NIK: łupki opóźnione przez niewłaściwe działania administracji rządowej
Spóźniony raport
To istotne, gdyż precyzyjne rozgraniczenie problematyki koncesyjnej w dwóch różnych ustawach (z 1994 i 2011 r.) ułatwiłoby ocenę, jakie kwestie warte są dalszej pracy organu koncesyjnego, w tym pracy nad nową legislacją. Mamy tymczasem do czynienia z dokumentem, który na równi potraktował wady aż dwóch ustaw – aktualnej, obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. i poprzedniej.
Różna jest, rzecz jasna, wartość krytyki stanu prawnego, który przeszedł do historii, a inna – obecnie obowiązującego. NIK zdecydował o skontrolowaniu lat 2007-12: zbadał pięć lat pod rządami starej ustawy i jeden rok – nowej, obecnej. Zapewne dlatego, że przygotowywał się do kontroli dużo wcześniej, na gruncie przepisów starego prawa, i nie nadążył za zmianą legislacji.
Uważam ten raport za spóźniony. Powinien być gotowy i upubliczniony najpóźniej na koniec 2011 r., tzn. wtedy, kiedy wchodziła w życie nowa wersja ustawy Prawa geologicznego i Górniczego (PGG). Obowiązuje ona do dziś, a nad jej kolejną zmianą resort środowiska pracował nieprzerwanie dwa lata (od końca grudnia 2011 r.) - aż do ukończenia projektu nowego prawa w październiku 2013 r.
Prócz tych usterek, raport NIK ma jedną zasadniczą wadę – brak konfrontacji PGG z art. 55 Kodeksu cywilnego (Kc) i kilkoma artykułami Kodeksu spółek handlowych (Ksh). Mniej biegłym w koncesjach geologicznych trzeba tu wyjaśnić, na czym polega absurdalna kolizja Prawa geologicznego i górniczego z tymi uniwersalnymi, bo rządzącymi całym obrotem gospodarczym, przepisami Kc i Ksh.
Zasadnicza sprzeczność
Absurd polega na tym, że kilka przepisów Kc i Ksh wręcz unicestwia sensowność przepisów Prawa górniczego i geologicznego. Dlaczego? PGG wymaga od koncesjonariusza, który ma operować na państwowym złożu, spełnienia wielu warunków. Na ogół, jak wskazał NIK w raporcie, trudnych do sprawdzenia przez organ koncesyjny. To właśnie owe warunki (np. zdolność finansowa, zakres prac - w tym robót geologicznych i przygotowanie branżowe firmy aplikującej o koncesję) są przyczyną długotrwałych postępowań administracyjnych przed jej udzieleniem. Kiedy jednak na końcu uciążliwego postępowania organu koncesja zostaje wydana, to - na mocy art. 55 Kc - można ją natychmiast zbyć innemu zainteresowanemu w drodze sukcesji generalnej, bez żadnej procedury administracyjnej. Jak wskazała praktyka, nawet bez wiedzy organu koncesyjnego! Czynność taka jest skuteczna, wchodzi w życie z dniem transakcji, np. przejęcia lub łączenia firm i nie jest oczywiście zagrożona żadną karą, gdyż odbywa się w majestacie swobody obrotu, gwarantowanej kodeksem cywilnym i handlowym.
Cała procedura sprawdzania, czy chętny na koncesję spełnia warunki jej otrzymania, nabiera charakteru ćwiczenia dla studentów – bo w poniedziałek koncesjonariusz spełnia warunki, a we wtorek nowy właściciel żadnych warunków nie spełnia. I spełniać nie musi.
NIK w raporcie nie podważył tego mechanizmu, poprzestając na skrupulatnym wyliczaniu opóźnień i opieszałości postępowań organu koncesyjnego. Nie zakwestionował celu szczegółowego sprawdzania firmy przez organ koncesyjny przed podjęciem decyzji o uznaniu zdolności zainteresowanego do wykonywania prac i robót koncesyjnych. Nie podał w wątpliwość sensowności procedury wymaganej przez PGG, która może kończyć się tym, że dzień po wydaniu koncesja trafia do innej, nieznanej organowi firmy bez żadnych procedur i bez kwalifikacji. Połowa raportu NIK dotyczy wad obowiązujących (a także nieaktualnych) procedur i wykonywania przepisów prawa geologicznego i górniczego, które przepis innego prawa – Kodeksu cywilnego i Kodeksu spółek handlowych – zupełnie eliminuje.
To zarzut pod adresem NIK - i w pełni zdaję sobie z tego sprawę. Ale zarzut małej wnikliwości NIK ma znaczenie drugorzędne, wobec ryzyka, na jakie narażony jest Skarb Państwa i my wszyscy, jeśli koncesje trafiają w niepowołane ręce.
Oczywiście w projekcie nowego prawa geologicznego i górniczego z października 2013 roku definitywnie uchyla się stosowanie art. 55 Kc, odpowiednich art. Ksh (494 § 2, 531 § 2 i 553 §2) i art. 317 Prawa upadłościowego i naprawczego w odniesieniu do koncesji geologicznych. Kłopot w tym, że projekt nie został dotąd przyjęty przez Radę Ministrów i podlega – według deklaracji resortu środowiska – autopoprawce. Należy koniecznie dopilnować, by przepis o eliminacji sukcesji generalnej przy koncesjach geologicznych utrzymano tak, jak go zaprojektowano jeszcze w kwietniu 2012 r. - i tak, jak pozostał w ostatecznej wersji projektu z października 2013 r.
Z NOKE czy bez NOKE?
Skoro już mowa o projekcie nowego prawa, to - jak wiadomo - jego osią jest ustanowienie Narodowego Operatora (NOKE), który z ramienia państwa ma uczestniczyć w każdej koncesji węglowodorowej. Rozwiązanie to skutecznie eliminuje patologie wykonywania koncesji i jest od ponad 50 lat z wielkim powodzeniem stosowane w Danii, Holandii i Norwegii.
Państwowi operatorzy działają w tych trzech zasobnych w węglowodory krajach równolegle i niezależnie od dozorów górniczych, nadzorów i inspekcji środowiskowych, dozorów technicznych i inspekcji podatkowych. Powód we wszystkich trzech przypadkach jest taki sam. Operatorzy państwowi, tacy jak NOKE, zajmują się na bieżąco, na równi z inwestorami prywatnymi, wykonywaniem koncesji, a nie dozorem technicznym czy podatkowym ani kontrolą środowiskową. Są szeregowym inwestorem i mają dzięki temu pełny dostęp do informacji o złożu oraz bieżących postępach i wynikach rozpoznania i eksploatacji, tak jak pozostali partnerzy. Ci prywatni – dla swoich korporacyjnych potrzeb, NOKE – dla Państwa.
W całej Europie od kilkuset lat, także w Polsce, wszystkie złoża kopalin podstawowych są własnością państw, odwrotnie niż w USA i Kanadzie, oczywiście z wyjątkami. Dlatego na europejskich krajach spoczywa odpowiedzialność za zarządzanie tym wspólnym, państwowym, a nie prywatnym dobrem.
Nie zwalnia to oczywiście z obowiązku nadzoru i kontroli nad działalnością geologiczną i górniczą - tyle że w oddzielnym trybie. Przez swą obecność na co dzień w pracach i robotach geologicznych operatorzy państwowi są najważniejszym centrum kompetencji. A państwo potrzebuje takich kompetencji do podejmowania decyzji o kierunkach poszukiwań i rozpoznania geologicznego, do udzielania zezwoleń, do wyboru najlepszych technologii rozpoznawczych i eksploatacyjnych. W Unii Europejskiej dyrektywa "węglowodorowa" (94/22 WE) sankcjonuje partnerstwo państwowych i prywatnych koncesjonariuszy na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie ropy i gazu ziemnego. Korzystają z niego w całej rozciągłości Holandia i Dania, a spoza Unii - także Norwegia. To najstarsza forma partnerstwa publiczno-prywatnego, które w innych dziedzinach rozwija się z różnym powodzeniem.
W Polsce zrzeszenie przedsiębiorców branży węglowodorowej, czyli Organizacja Polskiego Przemysłu Poszukiwawczo-Wydobywczego (OPPPW), od początków prac nad projektem zmiany PGG (tj. od jego pierwszej wersji z kwietnia 2012 r.), reagowała negatywnie na projektowanego operatora państwowego NOKE. Z czasem, a okres prac na projektem przekroczył przecież dwa lata, po kolejnych wyjaśnieniach i w miarę uszczegółowienia zapisów o NOKE, zastrzeżenia OPPPW ustały. Zwłaszcza, że duża grupa koncesjonariuszy zebranych w OPPPW pracuje także na koncesjach z udziałem państwowych operatorów w Norwegii, Danii i Holandii, trudno jest im więc pryncypialnie kwestionować zasadę bezpośredniego udziału państw w koncesjach.
Autopoprawka…
Dość nieoczekiwanie, po zmianach personalnych w Ministerstwie Środowiska resort zapowiedział w grudniu zeszłego roku autopoprawkę gotowej już w całości noweli PGG. Zachęcona zapowiedzią resortu, OPPPW zażądała rewizji koncepcji NOKE i usunięcia tej instytucji z projektu prawa. Byłoby to trudne, ponieważ założenia do projektu nowego PGG, przyjęte przez Radę Ministrów jeszcze w 2012 r., nakazały wprost utworzenie tej instytucji. Aby odstąpić od kwestii operatora NOKE, potrzebna byłaby zatem zmiana założeń do ustawy. Z przyczyn formalnych i terminowych to karkołomne, chociaż wykonalne przedsięwzięcie; z przyczyn merytorycznych byłoby sprzeczne z faktycznymi potrzebami geologii i przemysłu węglowodorowego w Polsce.
Minister środowiska w audycji Radia Gdańsk 31 stycznia wydawał się niepewny co do utrzymania koncepcji państwowego operatora. To, moim zdaniem, zastanawiające wahanie, ponieważ przez dwa lata asystował przy pracach nad nowelą ustawy z ramienia Ministra Finansów i rozwiązania tego nie negował. Przyjął też - wraz z innymi ministrami - założenia do ustawy, w których koncepcja NOKE jest głównym elementem planowanych rozwiązań.
Rada Ministrów niebawem ma podjąć decyzję m.in. co do powołania NOKE. To drugi, po wyłączeniu tzw. sukcesji generalnej przy koncesjach, i równie ważny fundament zmian, których wymaga polskie Prawo geologiczne i górnicze.
Wyłącznie przetargi
Trzecim jest wyłącznie przetargowy tryb udzielania koncesji. Obowiązujące koncesje (z kilkoma wyjątkami) zostały wydane na wniosek zainteresowanych, bez stosowania procedur przetargowych, prócz jednej rundy w marcu 2007 r. ogłoszonej na węglowodory niekonwencjonalne i poza obszarem łupkowym. Skutki takiego rozwiązania pokutują do dziś, ponieważ wnioski przedsiębiorców zawierały z reguły minimalny zakres prac, w tym robót geologicznych.
Tymczasem wydanie koncesji blokuje innym zainteresowanym dostęp do terenów perspektywicznych. Organ koncesyjny miał obowiązek wydania koncesji, a więc był zakładnikiem wnioskodawcy. W przypadku przetargu z urzędu natomiast to organ wskazuje zarówno teren, jak i zakres i tempo prac na koncesji. Oczywiście, musi w tym celu przygotować zawczasu własne procedury. Zainteresowani, bez narażania się na przewlekłe biurokratyczne postępowania, złożą konkurencyjne oferty, z których na pewno otrzyma koncesję jedna – ta najlepsza.
Musi więc nastąpić odwrócenie dotychczasowej relacji "przedsiębiorca-organ koncesyjny" - w taki sposób, by wykluczyć opieszałość postępowania, a jednocześnie móc świadomie kierować tempem i kierunkiem prac koncesyjnych.
Bez zmian
Przygotowana do października 2013 roku nowela PGG jest dokumentem komplementarnym i skończonym. Zawiera najlepiej sprawdzone w praktyce europejskiej rozwiązania systemowe (NOKE). Eliminuje niesłychanie ryzykowny, podwójny tryb wchodzenia w posiadania koncesji (Kc i Ksh versus PGG) i zmniejsza do minimum ryzyko patologicznych opóźnień w wykonywaniu obowiązków koncesyjnych. Znacznie skraca biurokratyczne postępowanie organu koncesyjnego i daje gwarancje konkurencyjnego wyboru najlepszych koncesjonariuszy (przetarg). Jest też w każdym szczególe zgodna z dyrektywą "węglowodorową" 94/22 WE i z założeniami uchwalonymi przez Radę Ministrów ponad rok temu.
Bez operatora państwowego, wyłączenia sukcesji generalnej dla koncesji i bez obowiązkowych przetargów nie ustaną patologie przy wykonywaniu koncesji węglowodorowych. Nie przyspieszą roboty wiertnicze i szczelinowania, a ryzyko przejęcia koncesji przez niepowołane firmy wzrośnie. Nie warto dłużej czekać.
KOMENTARZE (0)
Do artykułu: Piotr Woźniak: czy rząd unicestwi fundament "ustawy łupkowej"…