Piotr Woźniak: czy rząd unicestwi fundament "ustawy łupkowej"…

Piotr Woźniak: czy rząd unicestwi fundament "ustawy łupkowej"…
Fot. Adobe Stock. Data dodania: 20 września 2022

Rada Ministrów niebawem ma podjąć decyzję m.in. co do powołania Narodowego Operatora Kopalin Energetycznych (NOKE). To drugi - po wyłączeniu tzw. sukcesji generalnej przy koncesjach - i równie ważny fundament zmian, których wymaga polskie Prawo geologiczne i górnicze. Trzecim pozostaje wyłącznie przetargowy tryb udzielania koncesji.

W "łupkowym" raporcie Najwyższej Izby Kontroli podanym do publicznej wiadomości na początku stycznia 2014 r., wartym lektury, chociaż trudnym w odbiorze dla czytelnika spoza branży, nie obyło się bez pomyłek i uproszczeń – zwłaszcza w definicjach (np. "ustanowienia" użytkowania górniczego) albo w szeroko omówionym wyroku ETS, dotyczącym przecież poprzedniej wersji ustawy Prawo geologiczne i górnicze (przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 2011 r.).
O raporcie czytaj także: NIK: łupki opóźnione przez niewłaściwe działania administracji rządowej

Spóźniony raport

To istotne, gdyż precyzyjne rozgraniczenie problematyki koncesyjnej w dwóch różnych ustawach (z 1994 i 2011 r.) ułatwiłoby ocenę, jakie kwestie warte są dalszej pracy organu koncesyjnego, w tym pracy nad nową legislacją. Mamy tymczasem do czynienia z dokumentem, który na równi potraktował wady aż dwóch ustaw – aktualnej, obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. i poprzedniej.

Różna jest, rzecz jasna, wartość krytyki stanu prawnego, który przeszedł do historii, a inna – obecnie obowiązującego. NIK zdecydował o skontrolowaniu lat 2007-12: zbadał pięć lat pod rządami starej ustawy i jeden rok – nowej, obecnej. Zapewne dlatego, że przygotowywał się do kontroli dużo wcześniej, na gruncie przepisów starego prawa, i nie nadążył za zmianą legislacji.

Uważam ten raport za spóźniony. Powinien być gotowy i upubliczniony najpóźniej na koniec 2011 r., tzn. wtedy, kiedy wchodziła w życie nowa wersja ustawy Prawa geologicznego i Górniczego (PGG). Obowiązuje ona do dziś, a nad jej kolejną zmianą resort środowiska pracował nieprzerwanie dwa lata (od końca grudnia 2011 r.) - aż do ukończenia projektu nowego prawa w październiku 2013 r.

Prócz tych usterek, raport NIK ma jedną zasadniczą wadę – brak konfrontacji PGG z art. 55 Kodeksu cywilnego (Kc) i kilkoma artykułami Kodeksu spółek handlowych (Ksh). Mniej biegłym w koncesjach geologicznych trzeba tu wyjaśnić, na czym polega absurdalna kolizja Prawa geologicznego i górniczego z tymi uniwersalnymi, bo rządzącymi całym obrotem gospodarczym, przepisami Kc i Ksh.

Zasadnicza sprzeczność

Absurd polega na tym, że kilka przepisów Kc i Ksh wręcz unicestwia sensowność przepisów Prawa górniczego i geologicznego. Dlaczego? PGG wymaga od koncesjonariusza, który ma operować na państwowym złożu, spełnienia wielu warunków. Na ogół, jak wskazał NIK w raporcie, trudnych do sprawdzenia przez organ koncesyjny. To właśnie owe warunki (np. zdolność finansowa, zakres prac - w tym robót geologicznych i przygotowanie branżowe firmy aplikującej o koncesję) są przyczyną długotrwałych postępowań administracyjnych przed jej udzieleniem. Kiedy jednak na końcu uciążliwego postępowania organu koncesja zostaje wydana, to - na mocy art. 55 Kc - można ją natychmiast zbyć innemu zainteresowanemu w drodze sukcesji generalnej, bez żadnej procedury administracyjnej. Jak wskazała praktyka, nawet bez wiedzy organu koncesyjnego! Czynność taka jest skuteczna, wchodzi w życie z dniem transakcji, np. przejęcia lub łączenia firm i nie jest oczywiście zagrożona żadną karą, gdyż odbywa się w majestacie swobody obrotu, gwarantowanej kodeksem cywilnym i handlowym.

Cała procedura sprawdzania, czy chętny na koncesję spełnia warunki jej otrzymania, nabiera charakteru ćwiczenia dla studentów – bo w poniedziałek koncesjonariusz spełnia warunki, a we wtorek nowy właściciel żadnych warunków nie spełnia. I spełniać nie musi.

NIK w raporcie nie podważył tego mechanizmu, poprzestając na skrupulatnym wyliczaniu opóźnień i opieszałości postępowań organu koncesyjnego. Nie zakwestionował celu szczegółowego sprawdzania firmy przez organ koncesyjny przed podjęciem decyzji o uznaniu zdolności zainteresowanego do wykonywania prac i robót koncesyjnych. Nie podał w wątpliwość sensowności procedury wymaganej przez PGG, która może kończyć się tym, że dzień po wydaniu koncesja trafia do innej, nieznanej organowi firmy bez żadnych procedur i bez kwalifikacji. Połowa raportu NIK dotyczy wad obowiązujących (a także nieaktualnych) procedur i wykonywania przepisów prawa geologicznego i górniczego, które przepis innego prawa – Kodeksu cywilnego i Kodeksu spółek handlowych – zupełnie eliminuje.

To zarzut pod adresem NIK - i w pełni zdaję sobie z tego sprawę. Ale zarzut małej wnikliwości NIK ma znaczenie drugorzędne, wobec ryzyka, na jakie narażony jest Skarb Państwa i my wszyscy, jeśli koncesje trafiają w niepowołane ręce.

Oczywiście w projekcie nowego prawa geologicznego i górniczego z października 2013 roku definitywnie uchyla się stosowanie art. 55 Kc, odpowiednich art. Ksh (494 § 2, 531 § 2 i 553 §2) i art. 317 Prawa upadłościowego i naprawczego w odniesieniu do koncesji geologicznych. Kłopot w tym, że projekt nie został dotąd przyjęty przez Radę Ministrów i podlega – według deklaracji resortu środowiska – autopoprawce. Należy koniecznie dopilnować, by przepis o eliminacji sukcesji generalnej przy koncesjach geologicznych utrzymano tak, jak go zaprojektowano jeszcze w kwietniu 2012 r. - i tak, jak pozostał w ostatecznej wersji projektu z października 2013 r.

Z NOKE czy bez NOKE?

Skoro już mowa o projekcie nowego prawa, to - jak wiadomo - jego osią jest ustanowienie Narodowego Operatora (NOKE), który z ramienia państwa ma uczestniczyć w każdej koncesji węglowodorowej. Rozwiązanie to skutecznie eliminuje patologie wykonywania koncesji i jest od ponad 50 lat z wielkim powodzeniem stosowane w Danii, Holandii i Norwegii.

Państwowi operatorzy działają w tych trzech zasobnych w węglowodory krajach równolegle i niezależnie od dozorów górniczych, nadzorów i inspekcji środowiskowych, dozorów technicznych i inspekcji podatkowych. Powód we wszystkich trzech przypadkach jest taki sam. Operatorzy państwowi, tacy jak NOKE, zajmują się na bieżąco, na równi z inwestorami prywatnymi, wykonywaniem koncesji, a nie dozorem technicznym czy podatkowym ani kontrolą środowiskową. Są szeregowym inwestorem i mają dzięki temu pełny dostęp do informacji o złożu oraz bieżących postępach i wynikach rozpoznania i eksploatacji, tak jak pozostali partnerzy. Ci prywatni – dla swoich korporacyjnych potrzeb, NOKE – dla Państwa.

W całej Europie od kilkuset lat, także w Polsce, wszystkie złoża kopalin podstawowych są własnością państw, odwrotnie niż w USA i Kanadzie, oczywiście z wyjątkami. Dlatego na europejskich krajach spoczywa odpowiedzialność za zarządzanie tym wspólnym, państwowym, a nie prywatnym dobrem.

Nie zwalnia to oczywiście z obowiązku nadzoru i kontroli nad działalnością geologiczną i górniczą - tyle że w oddzielnym trybie. Przez swą obecność na co dzień w pracach i robotach geologicznych operatorzy państwowi są najważniejszym centrum kompetencji. A państwo potrzebuje takich kompetencji do podejmowania decyzji o kierunkach poszukiwań i rozpoznania geologicznego, do udzielania zezwoleń, do wyboru najlepszych technologii rozpoznawczych i eksploatacyjnych. W Unii Europejskiej dyrektywa "węglowodorowa" (94/22 WE) sankcjonuje partnerstwo państwowych i prywatnych koncesjonariuszy na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie ropy i gazu ziemnego. Korzystają z niego w całej rozciągłości Holandia i Dania, a spoza Unii - także Norwegia. To najstarsza forma partnerstwa publiczno-prywatnego, które w innych dziedzinach rozwija się z różnym powodzeniem.

W Polsce zrzeszenie przedsiębiorców branży węglowodorowej, czyli Organizacja Polskiego Przemysłu Poszukiwawczo-Wydobywczego (OPPPW), od początków prac nad projektem zmiany PGG (tj. od jego pierwszej wersji z kwietnia 2012 r.), reagowała negatywnie na projektowanego operatora państwowego NOKE. Z czasem, a okres prac na projektem przekroczył przecież dwa lata, po kolejnych wyjaśnieniach i w miarę uszczegółowienia zapisów o NOKE, zastrzeżenia OPPPW ustały. Zwłaszcza, że duża grupa koncesjonariuszy zebranych w OPPPW pracuje także na koncesjach z udziałem państwowych operatorów w Norwegii, Danii i Holandii, trudno jest im więc pryncypialnie kwestionować zasadę bezpośredniego udziału państw w koncesjach.

Autopoprawka…

Dość nieoczekiwanie, po zmianach personalnych w Ministerstwie Środowiska resort zapowiedział w grudniu zeszłego roku autopoprawkę gotowej już w całości noweli PGG. Zachęcona zapowiedzią resortu, OPPPW zażądała rewizji koncepcji NOKE i usunięcia tej instytucji z projektu prawa. Byłoby to trudne, ponieważ założenia do projektu nowego PGG, przyjęte przez Radę Ministrów jeszcze w 2012 r., nakazały wprost utworzenie tej instytucji. Aby odstąpić od kwestii operatora NOKE, potrzebna byłaby zatem zmiana założeń do ustawy. Z przyczyn formalnych i terminowych to karkołomne, chociaż wykonalne przedsięwzięcie; z przyczyn merytorycznych byłoby sprzeczne z faktycznymi potrzebami geologii i przemysłu węglowodorowego w Polsce.

Minister środowiska w audycji Radia Gdańsk 31 stycznia wydawał się niepewny co do utrzymania koncepcji państwowego operatora. To, moim zdaniem, zastanawiające wahanie, ponieważ przez dwa lata asystował przy pracach nad nowelą ustawy z ramienia Ministra Finansów i rozwiązania tego nie negował. Przyjął też - wraz z innymi ministrami - założenia do ustawy, w których koncepcja NOKE jest głównym elementem planowanych rozwiązań.

Rada Ministrów niebawem ma podjąć decyzję m.in. co do powołania NOKE. To drugi, po wyłączeniu tzw. sukcesji generalnej przy koncesjach, i równie ważny fundament zmian, których wymaga polskie Prawo geologiczne i górnicze.

Wyłącznie przetargi

Trzecim jest wyłącznie przetargowy tryb udzielania koncesji. Obowiązujące koncesje (z kilkoma wyjątkami) zostały wydane na wniosek zainteresowanych, bez stosowania procedur przetargowych, prócz jednej rundy w marcu 2007 r. ogłoszonej na węglowodory niekonwencjonalne i poza obszarem łupkowym. Skutki takiego rozwiązania pokutują do dziś, ponieważ wnioski przedsiębiorców zawierały z reguły minimalny zakres prac, w tym robót geologicznych.

Tymczasem wydanie koncesji blokuje innym zainteresowanym dostęp do terenów perspektywicznych. Organ koncesyjny miał obowiązek wydania koncesji, a więc był zakładnikiem wnioskodawcy. W przypadku przetargu z urzędu natomiast to organ wskazuje zarówno teren, jak i zakres i tempo prac na koncesji. Oczywiście, musi w tym celu przygotować zawczasu własne procedury. Zainteresowani, bez narażania się na przewlekłe biurokratyczne postępowania, złożą konkurencyjne oferty, z których na pewno otrzyma koncesję jedna – ta najlepsza.

Musi więc nastąpić odwrócenie dotychczasowej relacji "przedsiębiorca-organ koncesyjny" - w taki sposób, by wykluczyć opieszałość postępowania, a jednocześnie móc świadomie kierować tempem i kierunkiem prac koncesyjnych.

Bez zmian

Przygotowana do października 2013 roku nowela PGG jest dokumentem komplementarnym i skończonym. Zawiera najlepiej sprawdzone w praktyce europejskiej rozwiązania systemowe (NOKE). Eliminuje niesłychanie ryzykowny, podwójny tryb wchodzenia w posiadania koncesji (Kc i Ksh versus PGG) i zmniejsza do minimum ryzyko patologicznych opóźnień w wykonywaniu obowiązków koncesyjnych. Znacznie skraca biurokratyczne postępowanie organu koncesyjnego i daje gwarancje konkurencyjnego wyboru najlepszych koncesjonariuszy (przetarg). Jest też w każdym szczególe zgodna z dyrektywą "węglowodorową" 94/22 WE i z założeniami uchwalonymi przez Radę Ministrów ponad rok temu.

Bez operatora państwowego, wyłączenia sukcesji generalnej dla koncesji i bez obowiązkowych przetargów nie ustaną patologie przy wykonywaniu koncesji węglowodorowych. Nie przyspieszą roboty wiertnicze i szczelinowania, a ryzyko przejęcia koncesji przez niepowołane firmy wzrośnie. Nie warto dłużej czekać.
×

DALSZA CZĘŚĆ ARTYKUŁU JEST DOSTĘPNA DLA SUBSKRYBENTÓW STREFY PREMIUM PORTALU WNP.PL

lub poznaj nasze plany abonamentowe i wybierz odpowiedni dla siebie. Nie masz konta? Kliknij i załóż konto!

SŁOWA KLUCZOWE I ALERTY

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu

Podaj poprawny adres e-mail
W związku z bezpłatną subskrypcją zgadzam się na otrzymywanie na podany adres email informacji handlowych.
Informujemy, że dane przekazane w związku z zamówieniem newslettera będą przetwarzane zgodnie z Polityką Prywatności PTWP Online Sp. z o.o.

Usługa zostanie uruchomiania po kliknięciu w link aktywacyjny przesłany na podany adres email.

W każdej chwili możesz zrezygnować z otrzymywania newslettera i innych informacji.
Musisz zaznaczyć wymaganą zgodę

KOMENTARZE (0)

Do artykułu: Piotr Woźniak: czy rząd unicestwi fundament "ustawy łupkowej"…

NEWSLETTER

Zamów newsletter z najciekawszymi i najlepszymi tekstami portalu.

Polityka prywatności portali Grupy PTWP

Logowanie

Dla subskrybentów naszych usług (Strefa Premium, newslettery) oraz uczestników konferencji ogranizowanych przez Grupę PTWP

Nie pamiętasz hasła?

Nie masz jeszcze konta? Kliknij i zarejestruj się teraz!